Тезисы доклада:

Оценка прозрачности бюджетного процесса в регионах-участниках проекта; опыт и проблемы

  1.  Актуальность
  2. История вопроса
  3. Зачем нужна прозрачность бюджетного процесса?
  4. Прозрачность и общественное участие
  5. «Я» и прозрачность: могу, хочу, знаю как
  6. Оценка прозрачности: методический инструментарий
  7. Оценка прозрачности и общественного участия: опыт и результаты
  8. Оценка прозрачности и общественного участия: опыт и проблемы
  9. Приложение

Актуальность

Проблема прозрачности действий власти на любом уровне сегодня особенно актуальна, поскольку прозрачность – основное условие открытости решений властных структур, становления демократии. Тенденции открытости и прозрачности государственного управления характерны и для стран с устойчивой демократией и для тех, где сравнительно недавно начались демократические преобразования. В России бюджет – главный политический и финансовый инструмент реализации социально-экономической политики и исследования прозрачности бюджетного процесса и бюджета безусловно актуальны.

История вопроса

Проблема прозрачности бюджета уходит своими истоками в историю парламентаризма. Однако и современная практика большинства стран в бюджетной сфере не отвечает требованию прозрачности, если имеет место монополия исполнительной власти на участие в бюджетном процессе; ограничены полномочия законодательной власти при обсуждении бюджета и внесении поправок; ограничена информация для оценки эффективности исполнения бюджета, а общественность принимает слабое участие в бюджетном процессе. Поэтому обеспечению прозрачности при продвижении бюджетных реформ во многих странах уделяется существенное внимание. Глобализация, усилившая взаимозависимость национальных экономик повысила внимание международных финансовых институтов к прозрачности финансовых процессов, а азиатский кризис наглядно показал, что если бы был широкий доступ к информации о состоянии финансовых рынков этих стран и финансовой политики, то это позволило бы включить соответствующие регулирующие механизмы, смягчающие кризис. Как следствие, был сделан первый шаг на пути формализации требований прозрачности: 16 апреля 1998 года Международный Валютный Фонд (МВФ) опубликовал «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере» и обратился к государствам – членам МВФ с призывом провести его в жизнь. Принципы и практика, изложенные в Кодексе выработаны на основе опыта налогово-бюджетного управления в государствах-членах. Кодекс МВФ носит рекомендательный характер, ограничен рамками кредитно-финансовой политики, адресован, прежде всего, правительствам государств-членов МВФ.

Повышение прозрачности бюджетного процесса может быть инициировано не только финансовыми институтами или властью (совершенствование бюджетной системы), но и извне – институтами гражданского общества. Так в Южной Африке, где бюджетный процесс предусматривает малую долю участия законодательной власти и общественности, Институт в поддержку демократии Южной Африки и Международный бюджетный проект Центра бюджетных и политических приоритетов, расположенный в Вашингтоне, предложили более широкий подход к проблеме прозрачности, объединив проблемы прозрачности бюджета и общественного участия. В России именно такая инициатива лежит в основе программа Центра «Стратегия» «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять».

Таким образом, сегодня можно выделить три основных вида инициатив по развитию прозрачности: международные финансовые институты (цель – финансовая прозрачность), национальные и региональные правительства (цель — повышение прозрачности в ходе реформирования бюджетной системы, включая более широкое информирование граждан), институты гражданского общества (цель – повышение прозрачности и активизация общественного участия). С позиций последнего подхода бюджетный процесс можно рассматривать как поле межсекторного взаимодействия, расширение которого происходит за счет развития общественного участия.

Зачем нужна прозрачность бюджетного процесса?

Интерес в обеспечении прозрачности могут иметь как представители законодательной (представительной) и исполнительной власти, так и население и, главным образом, социально активная часть граждан, объединяющаяся в некоммерческие организации и представляющая интересы в бюджетном процессе определенных групп населения. Хотя интересы, а следовательно, и цели, могут быть разнонаправленными (выборный процесс, повышение инвестиционной привлекательности, контроль за расходованием бюджетных средств, получение средств из бюджета и т.д.), но общий вектор повышения прозрачности способствует реализации этих целей:

  • прозрачность позволяет каждому члену общества понимать язык бюджета и его цифры, видеть на какие цели расходуются налоги, которые он платит, поскольку налоги составляют основу доходной части бюджета;
  • прозрачность создает условия для общественного обсуждения и позволяет реализовать право общественности на информацию о бюджете и учет ее точки зрения в конечных решениях по бюджету (приоритеты, распределение ресурсов и т.д.);
  • прозрачность повышает ответственность исполнительной власти за разработку и исполнение бюджета, поскольку усиливается возможность контроля со стороны законодательной (представительной) власти и общественности за качеством принимаемых по бюджету решений и его исполнением;
  • прозрачность создает предпосылки для контроля за целевым расходованием средств бюджета и является инструментом борьбы с коррупцией;
  • прозрачность повышает доверие населения и институтов гражданского общества к власти, поскольку они лучше понимают ее действия, что создает предпосылки для общественного согласия;
  • прозрачность и общественное участие содействуют повышению эффективности расходования бюджетных средств, и социальной политики, формированию системы профильного взаимодействия государства и НКО;
  • прозрачность – предпосылка макроэкономической и финансовой стабильности в стране, т.к. быстрее могут быть сделаны необходимые изменения для предотвращения кризиса;
  • прозрачность делает политику национального и регионального правительства более открытой для мирового сообщества, что повышает инвестиционную привлекательность страны и ее регионов и способствует росту инвестиций в экономику.

Прозрачность и общественное участие

Суть прозрачности бюджета и бюджетного процесса определяется не только доступностью информации для общественности. Прозрачность является необходимым условием общественного участия, но не достаточным. Прозрачность бюджета, будучи инструментом развития демократии, в свою очередь зависит от ее зрелости, т.е. готовности и способности населения и институтов гражданского общества осуществлять общественный контроль за прозрачностью бюджетного процесса и участвовать в принятии решений по вопросам бюджетной политики, отстаивая интересы городского сообщества.

Поэтому в данной программе «Прозрачный бюджет» рассматривается как социальная технология – комплекс методически обоснованных действий, правил, процедур, которые позволяют независимым специалистам и НКО осуществлять общественное участие в бюджетном процессе с целью повышения его эффективности. Оценка прозрачности бюджета и бюджетного процесса – это одна из составляющих социальной технологии «Прозрачный бюджет» наряду с технологиями прикладного бюджетного анализа, общественного участия и технологиями внесения законодательных инициатив, расширяющих возможность общественного участия в бюджетном процессе.

«Я» и прозрачность: могу, хочу, знаю как

В ходе работ по программе на семинарах по оценке прозрачности бюджетного процесса были получены данные об «образном» восприятии проблемы прозрачности а также о желании, готовности, и умении участвовать в этом процессе. Мотивация участия в работах по повышению прозрачности оказалась очень высокой, однако «знают как» это сделать менее 1% участников, а «могут», если будет методический инструмент – 95%.

Оценка прозрачности: методический инструментарий

Разработанный в рамках проекта методический инструментарий включает анкету экспертного опроса и методические рекомендации по организации опроса по оценке прозрачности и общественного участия.

Первым опытом международного масштаба по определению стандартов (минимальных требований), применяемых к любой бюджетной системе стал Кодекс МВФ. В его основе: четкость роли и функции органов управления, информирование общественности и деятельности органов государственного управления, открытость процесса бюджетной подготовки, исполнения, отчетности; независимые гарантии достоверности налогово-бюджетной информации. Однако он, будучи ограничен рамками финансовой политики, недостаточно учитывает роль институтов гражданского общества и незначительна степень его направленности на совершенствование бюджетного процесса на основе расширения в нем участия общественности и законодателей.

Шкала оценки прозрачности и общественного участия (опросник), в основе которой материалы МВФ, доработанные и расширенные за счет учета факторов общественного участия, была разработана и опробована в Южной Африке специалистами Службы бюджетной информации Института в поддержку демократии Южной Африки и Центра бюджетных и политических приоритетов (Вашингтон). Именно эта шкала первоначально была принята за основу при разработке российской варианта оценки прозрачности в рамках бюджетной программы.

Хотя международный опыт и стандарты прозрачности в бюджетной сфере представляли несомненный интерес для России, первая попытка «запустить» опросник среди участников семинаров проекта, включая региональных экспертов, а также консультации с представителями Комитета финансов показали, что для практического использования необходима их адаптация.

Проблемы адаптации шкалы оценки прозрачности к российским условиям обусловлены следующими обстоятельствами:

  • в рамках бюджетной программы Центра «Стратегия» анкеты экспертного опроса оценки прозрачности разрабатывалась для бюджета субъектов Российской Федерации и муниципального образования, в то время, как Кодекс МВФ и опросник, используемый в Южной Африке, ориентированы на национальный бюджет;
  • для России характерна специфика налогово-бюджетной системы, в том числе бюджетной терминологии, конституционных и правовых условий, которая делает невозможным прямое заимствование, что и подтвердилось результатами опроса экспертов и участников семинара;
  • бюджетные процессы в муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации также различаются по нормативно-правовой базе, что сделало необходимым соответствующие корректировки.

По результатам первичной апробации шкалы оценки прозрачности в регионах-участниках проекта (Санкт-Петербург, Псков, Самара, Петрозаводск, Новосибирск, Великие Луки) была разработана анкета экспертного опроса для субъекта Российской Федерации и муниципального образования с учетом специфики бюджетного процесса в России.

Анкета для опроса экспертов по оценке прозрачности бюджетного процесса муниципального образования включает 58 вопросов, а для субъекта РФ – 55. Они объединены в следующие разделы:

  • юридические аспекты прозрачности;
  • ответственность при расходовании средств;
  • бюджетная информация и бюджетная документация;
  • анализ исполнения бюджета;
  • участие общественности в бюджетном процессе.

Инструкция для региональных координаторов по организации и проведению пилотажного опроса по оценке прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе включала разделы: назначение, цели, задачи; функции регионального координатора; организация и технология пилотажного опроса, в том числе этапы проведения опроса и отбор экспертов-респондентов; обработка результатов; форма представления результатов.

Главной целью было обеспечить единый методический подход к проведению экспертного опроса, что является обязательным условием для межрегиональных и межмуниципальных сопоставлений полученных оценок и выработки рекомендаций по повышению прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе.

Основной задачей методических рекомендаций было обеспечить единые принципы:

  • отбора экспертов-респондентов;
  • организации и технологии проведения экспертного опроса;
  • обработки результатов и представления их в Центр «Стратегия».

Правила отбора экспертов предусматривали использование одной их двух схем: базовая (упрощенная) и полная (двухуровневая) схема.

Оценка прозрачности и общественного участия: опыт и результаты

Оценка прозрачности и общественного участия проводилась в восьми регионах-участниках проекта на основе экспертного опроса на муниципальном уровне (города Мурманск, Петрозаводск, Великие Луки), на уровне субъекта Российской Федерации (Санкт-Петербург, Новосибирская, Самарская, Псковская, Южно-Сахалинская области).

В пилотажном опросе принимало участие 80 экспертов. Из общего состава экспертов 32% — законодательная власть; 26% — исполнительная власть; 23% — НКО; 11% — СМИ; 8% — научные сотрудники и преподаватели (см.Приложение 1.) По опыту работы в бюджетной сфере эксперты разделились следующим образом: не имеют опыта – 13%, имеют опыт до трех лет – 11%, от трех до пяти лет – 23%, и работают в этой области более пяти лет – 53%.Самооценки экспертов по 10-балльной шкале распределились в основном в интервале 4 – 9.

При отборе экспертов с учетом региональной специфики использовалась как одноуровневая схема (Мурманск, Великие Луки, Южно-Сахалинск), так и двухуровневая (Санкт-Петербург, Псковская область, Новосибирская область, Самарская область, Петрозаводск).

По обобщенным результатам пилотажного экспертного опроса в регионах можно сделать следующие выводы:

  • Подтвердилась возможность использования разработанного методического инструментария оценки прозрачности бюджетного процесса и общественного участия:
    • оценки могут быть получены как в качественном (высокая, умеренная, слабая), так и в количественном выражении (от 0 до 1, либо по 10-ти балльной шкале) и представлены в табличной и графической форме (см., например, Приложение 2,3.);
    • на качественном уровне практически по всем разделам получены оценки «умеренная» прозрачность, однако количественные оценки по разделам существенно различаются по регионам. Это свидетельствует о том, что эксперты в соответствии со своей квалификацией, статусом, знанием реальной ситуации и пониманием актуальности требований прозрачности вкладывают существенно различный смысл в оценку «умеренная»;
    • согласованность мнений экспертов по отдельным вопросам невелика, поскольку имеет место большой разброс мнений и оценка достоверности требует дополнительного анализа.
  • Интерпретация полученных результатов должна проводиться с учетом индивидуальных оценок экспертов и их комментариев, а также их профессионализма в данной области, так как анкета включает широкий круг вопросов и по ряду из них эксперт может не обладать нужной компетентностью.
  • Близкие по величине оценки какого-либо раздела по двум регионам в содержательном плане могут иметь существенные отличия, так как определяются различным набором факторов (см., например, Приложение 4,5.).
  • Результаты оценки позволяют выделить некоторые важные, болевые «точки» прозрачности и общественного участия, в том числе на основе сравнительного анализа оценок с близкими по масштабам и характеристикам городам (субъектам Российской Федерации).
  • Низкие оценки получены во всех регионах по разделу «участие общественности в бюджетном процессе» (см., например, Приложение 6.), что свидетельствует в пользу гипотезы о слабой развитости институтов гражданского общества и участия общественности в бюджетном процессе.
  • Участие в регионах представителей властных структур в качестве экспертов способствует появлению или повышению с их стороны интереса к проблеме общественного участия, что создает основу для развития межсекторного взаимодействия.
  • Полученный опыт свидетельствует, что технология оценки прозрачности и общественного участия может быть после небольшой корректировки методических материалов при соответствующем консультировании использована в других регионах, не участвующих в настоящее время в бюджетной программе

Оценка прозрачности и общественного участия: опыт и проблемы

Проблемы, возникшие при применении разработанного инструментария, можно разделить на общие, характерные для всех регионов-участников, и специфические, связанные с особенностями каждого региона (например, недостаток квалифицированных экспертов). Кроме того, возникшие проблемы могут быть сгруппированы по следующим направлениям.

  • методические, связанные с отработкой действующего инструментария;
  • организационные, связанные с технологией и организацией опроса;
  • проблемы отбора экспертов и оценки согласованности мнений;
  • методические проблемы анализа полученных результатов.

Приложения…